Giảm nợ công, tăng không gian tài khóa - bài toán khó

Đỗ Thiên Anh Tuấn (*)

Thứ Bảy, 1/12/2018, 15:03

Nguồn: Thesaigontimes.vn

Thực tiễn cho thấy tỷ lệ nợ công so với GDP giảm là do tốc độ tăng nợ công thấp hơn tốc độ tăng GDP danh nghĩa. Cụ thể, trong khi nợ công tăng khoảng 8% thì GDP danh nghĩa tăng gần 11% (bằng tốc độ tăng trưởng GDP thực + tỷ lệ lạm phát).

Những tín hiệu tích cực

Bất luận do nguyên nhân gì, trên phương diện chung, tỷ lệ nợ công giảm là một tín hiệu tích cực đối với nền kinh tế. Điều này cho thấy những nỗ lực của Chính phủ trong việc quản lý và kiểm soát sự gia tăng của nợ công về cơ bản đã mang lại kết quả tích cực.

Một mặt, Chính phủ đã kiểm soát khá tốt các yếu tố làm gia tăng nợ công bao gồm giảm bội chi ngân sách từ mức rất cao trên 5% GDP (cụ thể là 6,28% của năm 2015 và 5,52% năm 2016) xuống dưới 4% GDP (3,48% năm 2017 và năm 2018 là 3,67%).

Ngoài việc giảm bội chi ngân sách đáng kể, Chính phủ cũng đã kiểm soát khá tốt các khoản nợ bảo lãnh của Chính phủ. Theo báo cáo của Chính phủ, năm 2017 Chính phủ đã quản lý khá chặt chẽ việc cấp bảo lãnh chính phủ, không cấp bảo lãnh mới các chương trình, dự án vay vốn trong và ngoài nước, nhờ đó đã giúp giảm nợ được 500 triệu đô la Mỹ. Trong khi đó, các khoản nợ của chính quyền địa phương cũng được kiểm soát chặt theo Luật Quản lý nợ công 2017.

Mặt khác, yếu tố quan trọng không kém giúp kéo giảm tỷ lệ nợ công chính là tăng trưởng GDP. Về lý thuyết, việc vay nợ để thúc đẩy tăng trưởng là điều cần làm đối với các nước đang phát triển. Về thực tiễn, chừng nào nền kinh tế vẫn duy trì mức tăng trưởng tốt thì việc vay nợ trong giới hạn vẫn được xem là bền vững.

Chưa chuyển dịch theo hướng vững chắc

Bên cạnh những kết quả tích cực đạt được thì nợ công Việt Nam nhìn chung vẫn chưa thực sự chuyển dịch theo hướng vững chắc, vẫn còn đó một số vấn đề cần được lưu ý.

Thứ nhất, mặc dù tỷ lệ bội chi ngân sách đã giảm đáng kể nhưng con số trên 3% GDP vẫn được xem là cao so với thông lệ quốc tế (ví dụ, tiêu chuẩn của Liên minh châu Âu đặt ra chỉ là 3%). Con số bội chi 3,67% GDP năm nay dù thấp hơn so với mục tiêu 3,7% GDP của Quốc hội giao nhưng vẫn cao hơn mục tiêu 3,3% GDP được đặt ra trong Chương trình quản lý nợ trung hạn 2016-2020 của Chính phủ (Quyết định 544/QĐ-TTg).

Hơn nữa, nỗ lực kéo giảm bội chi từ trên 5% xuống 4% GDP đã là thách thức của Chính phủ nhưng việc giảm tiếp về dưới 3% GDP sẽ là thách thức lớn hơn.

Thứ hai, liên quan đến cơ cấu thu ngân sách. Mặc dù thu ngân sách vượt dự toán nhưng thiếu nhân tố bền vững. Thu ngân sách chuyển dịch theo hướng giảm thu ngoại thương và thu từ dầu thô, đồng thời tăng tỷ trọng thu nội địa. Sự chuyển dịch nguồn thu này là tất yếu theo xu hướng hội nhập nhưng lại đặt gánh nặng lên các hoạt động của khu vực phi ngoại thương.

Hơn nữa, trong cơ cấu thu nội địa, một số khoản thuế có độ nổi thấp (như thuế tài nguyên) hoặc thiếu tính công bằng dọc (như thuế giá trị gia tăng vì mang tính lũy thoái) lại chiếm tỷ trọng lớn. Thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp giảm để cạnh tranh với các nước trong khu vực song có rủi ro cạnh tranh xuống đáy. Nhiều ưu đãi thuế tràn lan và thiếu hệ thống đang có nguy cơ làm xói mòn nghiêm trọng cơ sở thuế.

(*) Trường Chính sách công và Quản lý, Đại học Fulbright Việt Nam

Hai rủi ro từ việc nợ nước ngoài tăng

Nợ nước ngoài tăng sẽ tạo ra rất nhiều thách thức và rủi ro đối với nền kinh tế nói chung chứ không riêng những chủ thể vay nợ.

Thứ nhất phải kể đến là rủi ro dòng tiền, cụ thể là sự không tương thích giữa mệnh giá nợ và tài sản. Nhiều chủ thể vay nợ nước ngoài không trực tiếp tạo ra dòng tiền từ hoạt động của mình. Các khoản vay nợ nước ngoài của các tập đoàn nhà nước được Chính phủ bảo lãnh không tạo ra đủ dòng tiền ngoại tệ để trực tiếp trả nợ, như trường hợp của EVN. Dự án của VinFast, trừ khi có khả năng xuất khẩu, cũng không trực tiếp tạo ra doanh thu bằng ngoại tệ để trả nợ vay. Tương tự là khoản vay nước ngoài 5 tỉ đô la Mỹ để mua cổ phần của Sabeco, trong khi Sabeco chưa bao giờ đạt lưu chuyển tiền thuần đến con số như vậy trong 10 năm.

Rủi ro thứ hai là sự biến động của tỷ giá. Tỷ giá tăng sẽ làm tăng số tiền trả nợ tính bằng đồng nội tệ. Vào những thời điểm phải trả nợ, nhu cầu ngoại tệ sẽ tạo áp lực tăng tỷ giá. Ngay cả đó là những khoản nợ tư nhân thì khi tỷ giá tăng cũng sẽ làm tăng gánh nặng nợ nước ngoài của Chính phủ. Tỷ giá tăng cũng sẽ làm tăng chi phí đối với các nhà nhập khẩu, tạo áp lực lạm phát trong nước.

Ngược lại, nếu Chính phủ kiềm chế tỷ giá để giảm áp lực nợ công nước ngoài thì chi phí khi đó lại đặt lên vai các nhà xuất khẩu, làm suy yếu sức cạnh tranh của hàng hóa Việt Nam khi xuất khẩu ra nước ngoài.

Ngoài ra, Chính phủ cũng có thể tăng lãi suất để duy trì cân bằng tỷ giá, nhưng cách làm này thậm chí còn gây tác động bất lợi lên nền kinh tế nghiêm trọng hơn so với việc điều chỉnh tỷ giá. Đặt trong bối cảnh Cục dự trữ liên bang Mỹ (Fed) thực hiện chính sách thắt chặt tiền tệ, tăng lãi suất; đồng thời là hệ lụy của cuộc chiến thương mại Mỹ - Trung, đồng nhân dân tệ và nhiều đồng tiền khác mất giá, áp lực lên tiền đồng trong thời gian tới là không hề nhỏ.

Trong khi đó, một số khoản thuế có độ nổi cao (như thuế thu nhập), bền vững và có tiềm năng cải thiện tính công bằng dọc (như thuế sử dụng đất phi nông nghiệp) chưa hiệu quả do cơ sở thuế quá hẹp. Nhiều khoản thu về đất đai lắt nhắt, phân mảnh và không bền vững, trong khi thuế bất động sản chưa sẵn sàng. Thuế thu nhập cá nhân chưa thực sự là một sắc thuế tốt giúp cải thiện tính công bằng dọc. Tình trạng nợ đọng thuế, trốn thuế, tránh thuế, chuyển giá... còn lớn và có xu hướng tăng so với năm 2017. Một số địa phương gặp khó khăn trong huy động nguồn thu.

Thứ ba, cơ cấu chi ngân sách chưa hiệu quả. Tỷ lệ chi thường xuyên dù đã giảm còn 63,3% (thấp hơn so với đầu nhiệm kỳ năm 2015 là 67,7% cũng như so với kế hoạch 64% giai đoạn 2016-2020). Tuy nhiên con số 63,3% vẫn cao hơn so với tỷ lệ chi thường xuyên theo dự toán năm 2018 là 61,8% tổng chi ngân sách nhà nước.

Hơn nữa, với tỷ lệ chi thường xuyên này cộng với chi trả nợ (cả gốc lẫn lãi) thì tỷ lệ chi đầu tư phát triển gần như không còn. Theo dự kiến năm nay, chỉ tính riêng tỷ lệ chi trả nợ lãi đã chiếm đến 7,4% tổng chi ngân sách nhà nước. Như vậy, để đạt được tỷ lệ chi đầu tư phát triển lên đến 26,8% Chính phủ buộc phải đi vay nợ. Con số tỷ lệ bội chi ngân sách 3,67% GDP nếu so với tổng chi ngân sách nhà nước đã chiếm đến 13%.

Nếu giả định bội chi được dùng cho chi đầu tư phát triển thì thực chất số ngân sách có thể dành cho chi đầu tư phát triển chỉ chiếm 13,8% tổng chi ngân sách nhà nước. Nếu tính cả chi trả nợ gốc (theo kế hoạch của Chính phủ năm 2018 tổng trả nợ 256.769 tỉ đồng, tương đương gần 17% tổng chi ngân sách) thì số còn lại dành cho chi đầu tư phát triển thực sự là rất ít.

Thứ tư, mặc dù tỷ lệ nợ công giảm nhưng tỷ lệ nợ Chính phủ lại có xu hướng tăng lên (năm 2017 là 51,8% GDP; 2018 là 52,1% GDP; 2019 dự kiến là 52,2% GDP) trong khi trần nợ Chính phủ theo quy định là 55% GDP. Hiện tỷ lệ nợ này vẫn nằm trong giới hạn nhưng xu hướng tăng cho thấy tính không bền vững. Nợ Chính phủ tăng ngoài bội chi ngân sách, có một phần do Chính phủ có trách nhiệm trả thay đối với các khoản nợ được bảo lãnh. Ngay cả một số địa phương vay nợ nếu không trả được thì có thể Chính phủ vẫn phải trả thay. Khi dư nợ Chính phủ đã gần tiệm cận mức trần quy định thì năng lực bảo lãnh cũng như trả nợ thay của Chính phủ sẽ giảm đi, khi đó rủi ro tín nhiệm vay nợ của Chính phủ sẽ gia tăng, dẫn đến làm tăng chi phí vay nợ của Chính phủ.

Chưa kể, khi Chính phủ phải đi vay nợ với lãi suất cao hơn thì sẽ có tác động chèn lấn đầu tư tư nhân, vì khi đó tư nhân không thể vay được với lãi suất rẻ hơn Chính phủ. Hệ quả là làm tăng chi phí tài chính của doanh nghiệp, làm giảm sức cạnh tranh của hàng hóa Việt Nam cũng như của nền kinh tế nói chung.

Thứ năm, nợ nước ngoài của quốc gia cũng đang tăng nhanh và hiện đã gần chạm trần 50% GDP theo quy định (năm 2018 là 49,7% GDP và dự kiến năm 2019 là 49,9% GDP). Mặc dù nợ nước ngoài của quốc gia có cả nợ nước ngoài của Chính phủ và nợ nước ngoài của khu vực tư nhân nhưng đặc tính và rủi ro của nợ nước ngoài của quốc gia rất khác với nợ trong nước, khó có thể xem nhẹ.

            FSPPM Email


    Đào tạo và nghiên cứu chính sách công tại Việt Nam

    105 Tôn Dật Tiên, Phường Tân Phú, Quận 7, TP.HCM. ĐT: (84-28) 7303-2255

    © 1995-2018 Trường Chính sách Công và Quản lý Fulbright. Cam kết bảo mật  |  Cam kết về tính đa dạng  |  Chi tiết pháp lý |  Góp ý